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作者簡介

姚瑞中（YAO Jui-chung）

　　1969年生於台灣台北，1994年國立台北藝術大學美術系畢業，曾受邀參加義大利威尼斯雙年展、日本橫濱三年展、澳洲亞太三年展、台北雙年展聯動計劃、上海雙年展、北京攝影雙年展、深圳國際雕塑雙年展、首爾國際媒體藝術雙年展、英國曼徹斯特亞洲藝術三年展、首屆「集群藝術獎」得主，北藝大傑出校友，目前兼任國立臺灣師範大學美術系講師。著有《台灣裝置藝術》、《台灣當代攝影新潮流》、《台灣廢墟迷走》、《台灣行為藝術檔案》、《流浪在前衛的國度》、《廢島》、《姚瑞中》、《人外人》、《幽暗微光》、《逛前衛》（合著）、《恨纏綿》、《海市蜃樓》（編著）、《海市蜃樓Ⅱ》（編著）、《萬歲山水》、《萬萬歲》、《海市蜃樓Ⅲ》（編著）、《小幻影》等書。

　　姚瑞中網站www.yaojuichung.com

LSD（Lost Society Document，失落社會檔案室）

　　全名為「失落社會檔案室」，為一臨時性組織，是由選修姚瑞中老師一堂課的學生組成，以一學期時間返回故鄉進行攝影踏查與書寫。參與第四集的成員有五十位，以師大美術系同學為主，也有馬來西亞、大陸、澳門等學生加入，另有台大、政大、台藝大、世新、台南等大學同學自願參與，許多學生都非本科生，他們以有限裝備與無限熱忱走訪全國各地，自2014年三月至七月的五個月內，過濾出一百件閒置或低度使用的案例及幾處活化例子，透過生動文字敘述與現場照片，呈現出全球化社會發展的特殊在地現象，以公民參與方式提醒社會大眾，並提供政府相關單位參考改善。

　　LSD網站www.yaojuichung.com/htdocs/?page=lsd

編者序
／姚瑞中
專文
Real Mirage, Yao Jui-Chung's Statement of Democracy
／Michael Wu
穿視迷霧後方的海市蜃樓
／胡永芬（獨立策展人）
看不見的身體，不安定的檔案：廢墟島上的形骸
／郭昭蘭（國立台北藝術大學新藝術媒體學系與藝術跨域研究所兼任副教授）
台灣政府的公共建設政策、選舉文化，
與姚瑞中的「海市蜃樓——台灣閒置公共設施抽樣踏查計畫」
／呂佩怡（獨立策展人）
在廢墟看見一道彩虹：
「海市蜃樓——台灣閒置公共設施抽樣踏查」紀錄片跟拍雜記
／羅秀芝（獨立策展人、紀錄片導演）

第一篇
完全閒置、部分閒置、低度使用
或延宕開發之公共設施　　
01 交通設施
花蓮縣富里鄉一號道路路橋停車場___文字／陳勇豐；攝影／姚瑞中、陳勇豐
02 工商園區
新北市平溪區國家藥用植物園___ 文字、攝影／黃　馨
台南市柳營科技工業區高架水塔及配水池
___文字／李易儒；攝影／姚瑞中、陳勇豐、游蓁楡、李易儒
台南市南部科學工業園區健康生活館健身館一樓、三樓及四樓
___文字／李謦羽；攝影／姚瑞中、陳勇豐、李謦羽、游蓁楡
台南市太康有機農業專區___文字／陳勇豐；攝影／姚瑞中、陳勇豐、李易儒、游蓁楡
花蓮縣環保科技園區___文字／蘇頤涵；攝影／蘇頤涵、陳建泯、吳乃慧、張友成
花蓮市六期重劃區未來城鄉願景館暨洄瀾之心陽光電城
___文字／陳建泯；攝影／陳建泯、謝承霖、蘇頤涵、吳乃慧、張友成
宜蘭縣新竹科學園區宜蘭園區___文字、攝影／陳可柔
03 文教設施
基隆市國立海洋大學海事大樓___文字／蔡翎繡；攝影／陳　潔
台中市潭子區潭子國民小學眷屬宿舍___文字、攝影／林庭如
台中市北屯區軍功國民小學宿舍___文字、攝影／許耕維
台中市豐原區翁子國民小學宿舍___文字、攝影／許耕維
台中市光復國民中小學宿舍___文字、攝影／游蓁楡楡
台中市東勢國民小學眷屬宿舍___文字／游蓁楡；攝影／游蓁楡、許耕維
台中市忠明高中教師宿舍___文字、攝影／王千華
彰化縣和美鎮大嘉國小活動中心___文字／陳欣恩；攝影／柯淮恩、林峻葳
南投縣仁愛鄉布農文物館___文字、攝影／陳薇文
雲林縣四湖國中工藝教室___文字、攝影／王煜榕
嘉義縣義竹鄉光榮國小龍蛟校區___文字、攝影／鄭楷騰驣
嘉義縣義竹鄉過路國小新富分校___文字、攝影／鄭楷騰驣
台南市東山區吉貝耍國小水雲分校___文字、攝影／周德容
台南市鹽水區鹽水國小汫水分校___文字、攝影／陳勇豐
高雄市岡山區前峰國小福興分班___文字、攝影／夏啟仁
屏東縣國立屏東科技大學農專新村教職員宿舍___文字、攝影／陳昱婷
花蓮市台灣原住民族文化館___文字／張友成；攝影／陳建泯、謝承霖、蘇頤涵、吳乃慧、張友成
花蓮縣原住民會館___文字／陳勇豐；攝影／姚瑞中、李謦羽、陳勇豐
花蓮縣富里鄉公埔文化館___文字、攝影／黃柏翰
台東縣卑南鄉溫泉國小樂山分校___文字／李謦羽；攝影／姚瑞中、李謦羽、陳勇豐
台東縣東河鄉泰源國小尚德分校___文字／陳勇豐；攝影／姚瑞中、李謦羽、陳勇豐
台東縣長濱鄉樟原國小南溪分校___文字／李謦羽；攝影／姚瑞中、李謦羽、陳勇豐
台東縣太麻里鄉三和國小華源分校___文字／陳奕維；攝影／姚瑞中、李謦羽、陳奕維、陳勇豐
台東縣太麻里鄉三和國小秀山分校___文字／陳奕維；攝影／姚瑞中、李謦羽、陳奕維、陳勇豐
04 體育場館
台北市迪化污水處理廠附設休閒運動公園溫水游泳池
___文字／蔡威逸；攝影／余家萱、蔡威逸
台北市文山區國立政治大學六期運動區___文字、攝影／李易儒
台中市豐原區中正游泳池___文字、攝影／林庭如
彰化縣大村游泳池___文字／游蓁楡；攝影／游蓁楡、許耕維
雲林縣四湖鄉立游泳池___文字、攝影／吳乃慧
雲林縣台西鄉立游泳池___文字、攝影／吳乃慧
雲林縣土庫鎮立游泳池___文字、攝影／王煜榕
雲林縣虎尾鎮立游泳池___文字、攝影／王煜榕
雲林縣褒忠鄉立游泳池___文字、攝影／王煜榕
台南市佳里文中二足球場___文字／游蓁楡；攝影／姚瑞中、李謦羽、李易儒、游蓁楡
台東森林休閒活水湖運動園區溜冰場___文字／范郁雯；攝影／戴飴霏
05 社福設施暨活動中心
台中市神岡區山皮村民眾活動中心___文字／張瑜庭；攝影／張瑜庭、鄭佳寧
台中市太平區建國托兒所___文字、攝影／文有容
台中市清水老人安養中心___文字、攝影／游蓁楡
台中市沙鹿區（鎮）三鹿社區活動中心（原三鹿托兒所）
___文字／李謦羽；攝影／姚瑞中、陳勇豐、李謦羽、魂　遊
台中市石岡老人福利服務中心___文字／李謦羽；攝影／姚瑞中、游蓁楡、陳建泯、李謦羽
台中市東勢區慶福里老人休閒活動中心___文字、攝影／許耕維
高雄市美濃區衛生所吉洋衛生室___文字、攝影／陳　安
屏東縣崁頂鄉老人長期照護中心___文字、攝影／陳昱婷
06 辦公廳舍
台北市文山區台灣高等法院司法新村北海庭園___文字、攝影／李易儒
台中市石岡區公所九二一地震臨時辦公廳___文字／陳建泯；攝影／文有容、陳建泯
台中市新社區新社戶政事務所舊辦公廳舍___文字、攝影／許耕維
台中市消防局舊大里分隊廳舍___文字、攝影／文有容
雲林縣台西鄉海口庄長官舍___文字／王煜容；攝影／吳乃慧、王煜容
台南市東山牛肉崎警察官吏派出所___文字、攝影／周德容
衛生署署立台南新營醫院北門分院___文字、攝影／周德容
高雄市路竹區舊行政大樓___文字、攝影／黃　馨
台灣省屏東農田水利會崁頂工作站___文字、攝影／陳昱婷
台灣省政府農林廳蠶業改良場台東工作站___文字、攝影／黃柏翰
台東縣綠島新鄉民代表會___文字／張　韻；攝影／張　韻、辛　也
07 市場
新竹市北門公有零售市場___文字／黃奕蓁；攝影／姚瑞中、黃奕蓁
桃園縣觀音鄉農地利用綜合規劃樹林瓜果集貨場___文字／廖永禎；攝影／姚瑞中、廖永禎
台中市舊果菜市場___文字、攝影／王千華
台中市第四公有零售市場___文字／許耕維；攝影／游蓁楡、陳建泯
台中市豐原第一公有零售市場四樓___文字／陳建泯；攝影／陳建泯、游蓁楡、李謦羽
台中市神岡區公有零售市場二樓___文字／李謦羽；攝影／鄭佳寧、游蓁楡、陳建泯
台中市烏日區公有零售市場二樓___文字、攝影／游蓁楡
彰化縣北斗紅磚市場___文字、攝影／林峻葳
嘉義縣太保市公有零售市場二樓___文字、攝影／鄭楷騰
台南市麻豆鎮市五公有零售市場___文字、攝影／陳奕維
高雄市內門區觀亭公有零售市場___文字、攝影／陳　安
高雄市公有小港第三市場___文字、攝影／陳佳琪
高雄市七賢大樓三、四樓___文字／陳佳琪；攝影／曾馨霈、陳佳琪
高雄市岡山區文賢市場二樓___文字、攝影／夏啟仁
高雄市鼓山區第二公有市場___文字、攝影／黃　馨
宜蘭縣冬山鄉公有零售市場二樓___文字、攝影／陳可柔
花蓮縣壽豐鄉豐田公有零售市場___文字／陳建泯；攝影／陳建泯、張友成
08 觀光遊憩設施
桃園縣龍潭鄉清水坑遊客導覽中心___文字、攝影／廖永禎
苗栗縣後龍濱海遊憩區經典跑車體驗園區___文字、攝影／許鈺羚
台南市葫蘆埤自然生態公園___文字／郭柏俞；攝影／陳勇豐、郭柏俞
高雄市林園區十號幸福公園演藝展覽桌球羽球館___文字、攝影／陳佳琪
屏東縣牡丹鄉旭海草原旅遊資訊站___文字、攝影／陳昱婷
花蓮縣鳳林客庄產業發展交流中心___文字／李謦羽；攝影／姚瑞中
台東縣池上遊客中心暨鐵馬驛站___文字、攝影／李謦羽
台東縣卑南鄉利吉遊客服務中心___文字、攝影／戴飴霏
台東縣卑南遊客服務中心___文字／范郁雯；攝影／范郁雯、戴飴霏
澎湖後寮遊憩區後寮旅客服務中心___文字／謝智源；攝影／李謦羽、呂昭儀、謝智源、陳巧筠
澎湖青灣仙人掌公園___文字／陳巧筠；攝影／李謦羽、謝智源、陳巧筠
澎湖縣漁翁島遊客服務中心___文字／呂昭儀；攝影／李謦羽、呂昭儀、謝智源、陳巧筠
09 工程設施
台中市外埔垃圾堆肥處理示範實驗廠___文字／陳勇豐；攝影／李謦羽、姚瑞中、陳勇豐、魂　遊
彰化縣員林鎮立庫穀倉___文字／張宇銜；攝影／柯淮恩、林峻葳
彰化縣溪州鄉廚餘堆肥場___文字、攝影／林峻葳
10 軍事設施
桃園縣大園鄉竹圍警總海上隊營區___文字、攝影／廖永禎
台中市聯勤台中招待所___文字、攝影／王千華
台南市善化慈光三村___文字／黃釋以；攝影／黃釋以、林柔妤
台南市精忠三村___文字、攝影／楊雅婷
屏東縣九鵬基地崗哨___文字、攝影／陳昱婷
澎湖防衛指揮部中正堂___文字／李謦羽；攝影／李謦羽、陳巧筠

第二篇
已活化或活化中之公共設施
台中市台灣大道——大台中旅遊服務中心興中站___文字、攝影／王千華
雲林縣大埤鄉立游泳池___文字、攝影／吳乃慧
高雄市大社區衛生所嘉誠衛生室___文字、攝影／佘文瑛
高雄市永安區維新村衛生室___文字、攝影／佘文瑛
高雄市壽山國中第四棟校舍___文字、攝影／李易儒
花蓮縣壽豐鄉化仁國中水璉分校___文字、攝影／黃柏翰

附錄
附錄一 行政院公共工程委員會「全部閒置公共設施案件公告活化辦理情形一覽表」（2014年）
附錄二 行政院公共工程委員會共設施閒置空間之活化及防範策略精進措施（2014年二月）
附錄三 各縣市90學年度至92學年度廢併校情形
附錄四 各縣市93學年度至101學年度廢併校情形
附錄五 教育部列管閒置校舍活化設施使用情形及後續管理使用調查表（2012／9／7）
附錄六 廢併校閒置校舍活化情形調查表（2012／10／4）

編者序

　　2010年三月開始帶領學生執行「海市蜃樓」拍攝與書寫計畫時，並沒有想到能出到第四輯，台灣公有閒置設施數量之多，超出所有參與同學的想像；政府雖然於2014年初公布了一百八十三件閒置案例（附件一），卻似乎只是冰山一角，連政府都不知確切數量的這個無底洞，因為尚未算入土地成本與通貨膨漲等因素，投入經費總數可能遠高於主管機關承認的數百億元，而活化失敗的案例更使財政雪上加霜。有關單位雖然召開多次檢討會議（附件二），但礙於行政效率牛步及缺乏成功活化經驗傳承，實際成效不如預期。

　　就本書編入的一百件案例分析，除卻不可預期的天災之外，閒置因素錯綜複雜、互相牽動，初步歸納如下:

　　時空變遷導致原始規劃用途消失──例如許多傳統市場因為在地消費習慣使然，二、三樓以上店舖往往招商困難，加上便利超商、大賣場及百貨公司競爭，導致閒置率偏高。而冷戰結束、二岸敵對關係趨緩，國軍調整備戰佈署，眾多軍事設施或單位合併裁撤，不僅遺留二百多處閒置營舍，而上千公頃眷村土地也逐步釋出活化；然拆遷背後利益龐大，土地轉型正義應審慎處理。近年來，少子化趨勢迫使上百所國民小學面臨裁併或廢校命運（附件三、四、五、六），未來數量可能還會增多，應結合民間資源活化運用，再造社區活力。以上三種類型眾多案例，閒置原因雖來自客觀環境變異，政府若能積極與民間力量結合，仍大有可為之處。

　　政策制定與民意脫節──例如二、三十年前推動的「一鄉鎮一停車場」、「一縣市一焚化爐」、「一鄉鎮一游泳池」……，這些在雨露均霑政策下建造的建物，因營運成本過高或當地運能不足而閒置；而近年來「園區」概念興起，各式各樣「綠能環保園區」、「有機農業園區」、「生物科技園區」、「文化創意園區」……蔚為風潮，由中央領頭、各地方政府一窩蜂跟進，以「園區」概念之名整頓被劃入範圍內的各種有形與無形事物，甚至與資本家合作形成大型BOT圈地計畫，建商趁機炒作周遭地皮，其它各縣市為了政績也陸續複製都市園區模式，但未事先審慎評估市場供需及客觀環境變化，導致部分園區閒置率偏高；有些工業用園區甚至以開發主義為由，變相強徵民地或農地，形成民怨。

　　規劃不周──通常由地方政府提出需求，提報目的事業主管機關審核或備查，再由執行單位主導學者專家會議，委託團隊規劃藍圖，但往往因前置考察不夠周延或未深入了解當地居民所需，加上好大喜功、剛愎自用的官僚心態，或對參觀人次過度樂觀、迷信國際名牌設計卻水土不服等因素，在華麗現代化的建築外觀下，內部空間卻不見得實用；此外，相關法規讓委外經營者處處制肘，營運無法自負盈虧而陷於無能永續經營的窘境，卻也因缺乏退場轉型與節制機制，最終形成低度使用或招標不易的狀態。

　　競選支票與綁樁文化──這種現象在民主制度國家中屢見不鮮，主要是候選人為了勝選以獲得行政權力，開出各式不見得符合當地需求的發展承諾，即所謂的「競選支票」；而具規模的政黨為了獲取執政權，往往透過許諾地方建設獲取選民支持，動用黨工遊說或暗置樁腳以鞏固選票及地盤勢力。其中以興建大型公共建設為大宗，因為短期即具體可見政績，而有些工程為了搶標，在「政商蟑螂」護航下打通黨政關節，在層層回扣中形成了封閉型金字塔利益結構，因此出現許多為了兌現政見卻與實際功能脫節的公共建設，難逃完全閒置或低度使用的命運。

　　圍標及綁標──公部門標案通常會採最低標得標，因此有些企業會成立衛星公司或私下串通其它同行抬高或壓低底價，甚至投標者之間先進行內部競價（俗稱「搓圓仔」），內定中標者再參與投標，當任何一家公司取得標案後再進行分配，排擠其他競爭者從而謀取利益，因常有黑道以不法手段介入，遂稱「圍標」。而招標人洩漏底價或為特定廠商訂定特殊投標條件，即稱「綁標」，經常與地方政治勢力或綁樁文化搭配運用。

　　業務貪瀆與工程弊案──某些案例涉及圖利廠商，或承辦業務者與業者過從甚密，暗中幫助特定廠商順利得標或驗收通過，以獲得檯面下的報酬回饋。部分主管因特定政治傾向或利益分配所需，事先洩露底標或評審委員名單給業者，得標價與底價雷同並不罕見，若非內神通外鬼，何必懼怕監察院、政風處調查？收押入監的公務員時有所聞，卻仍難以抑止旁門左道大開其門。

　　施工品質不良──俗稱「豆腐渣」工程。通常發生在以最低標得標的案例，某些不肖廠商為了打通行政關節付出回扣，轉以變更設計、偷工減料、替代材質等方式降低成本，加上監造不嚴、品質粗糙，完工後問題層出不窮，甚至也有部分拆掉重做的案例；或有些勉強驗收通過後卻發生漏水、壁癌、龜裂等現象，導致實際使用者需重新整修，增加營運成本負擔，甚至也不乏無法使用的案例。

　　行政程序未臻完備──屬於行程瑕疵。通常是為了規避相關法令，例如未審先建導致無法取得使用執照，或興建途中變更名目驗收困難，或工程層層轉包，工期一再延宕、追加預算，甚至政府承辦單位與承包商互相指控而進入司法程序，導致工程無法走完法定程序而閒置。

　　機關搬入新建物導致原建物閒置──2010年十月二十五日五處縣市合併成為直轄市（台北市、新北市、台中市、台南市、高雄市），原縣府公務機關旋即改制、遷入新居，遺留下許多原本嶄新的縣府廳舍，應公務性質用途改變，缺乏轉型計畫因此閒置。另一種類型為機關搬入新落成的辦公建築後，原單位搬離舊建物後因缺乏再利用規劃，縱使建物堪用卻仍閒置一旁。

　　老舊建築、歷史建物或古蹟缺乏經費維修──政府立於良善基礎推動文化資產保存，但往往缺乏經費維護、或整修經費數倍於重建經費，時常滯礙難行；或整修後因常態補助有限、入不敷出，導致缺乏專人管理而再度閒置。另外就現實層面來說，一但被中央指定為古蹟或歷史建物，產權所有者日後即無法拆除另闢它物，有時在通過政府保存前卻被無名大火吞噬，其中蹊蹺耐人尋味。

　　管理不善──某些場館因由業務承辦員兼職或專業人力不足，有些縱有替代役看顧展場，但缺乏企劃、推廣、宣傳及管理能力，導致場館開館時間不定，甚至產生某些權宜規定，例如需電話團體預約、開放時間比照公務員上下班（並有午休）、參觀者入場前需登記人次、為節省開銷電力時有時無、甚至乾脆暫停服務……，主管機關缺乏考核及退場機制，以致實質營運在缺乏專業人力、足夠物力而顯得有心無力，加上宣傳管道狹窄、展品千篇一律、活動索然無味，自然乏人問津。

　　資本門重於經常門──經常可見在富麗堂皇的公共建築外觀下，實質營運內容卻乏善可陳，除了專業人才不足之外，根本因素在於政府會計部門過於重視「資本門」（有形資產），忽略「經常門」（經常性經費支出），往往導致經費不足影響正常營運，例如許多地方文化館、文化展演設施、歷史建物與古蹟、社會福利設施……等，皆經常面臨空有豪華設施卻陷於營運窘境，資本門與經常門的比例應考察營運特性與重點，以實際營運優劣狀況，逐年作為經費補助調整的參照。

　　文化保護主義淪於文化工業樣板──為數眾多的地方文化館、客家文化館、原住民文化館……，許多展覽內容同質性過高，並經常以保障少數族群文化之名行置入性政策行銷之實，反而弱化了多元族群文化發展的可能性。而近期快速興起的文創園區，其邏輯目標是透過文化包裝創造產值，但也可能慢慢變質為某種文創樣板，甚至為了創造產值而將許多原本優質卻不受市場青睞、不安全的內容排除掉，比如說政治議題、統獨意識或色羶腥，當然還有宗教偏見與前衛藝術；只剩下小清新、小確幸、創意市集或是電玩、動漫、偶像劇等通俗文化大行其道。若將文化的未來發展交給政策管控、市場操縱或媒體主導，可能逐漸成為一種窄化的「文化工業」樣板。

　　閒置空間活化後再閒置──許多原本閒置空間因「閒置空間再活化」的政策支持，修繕後委由民間單位營運，因多數營運經費來自政府補助，礙於法規無法自負盈虧、平衡開銷，往往在熱鬧的展演活動之後，因常態性補助不足又無法自闢財源，無專業素養的主管機關承辦員干預專業經理人時有所聞，合約到期後經營者因諸多因素常萌生退意，其它原本有意願接手的團隊也避之唯恐不及，導致活化失敗、再度閒置。

　　時至今日，台灣已逐步邁入少子化及高齡化社會，貧富差距日益擴大，國家在追求高度經濟發展的國際競賽中，因客觀環境變化及社會體質調整不良，昔日「亞洲四小龍」榮光褪色，社會正義在M型化結構日趨穩定之下，普世價值觀日漸扭曲，房價高漲、稅制不公、教改失敗，公民被剝削感加重，人民對政府的信任感降低，年輕人出路狹窄，「蚊子館」不斷形成，造成了政府財政上的長期負擔，猶如膽固醇經年累月地屯積，終有導致中風的一天。

　　如何有效防止並降低「蚊子館」的生成，中央政府應嚴格從上游管控公共工程政策，先防堵並勸退「蚊子館」滋生，同時採取有效方式清查中央及地方政府的閒置公共設施，建立完善退場機制，配合民間媒體或個人舉報系統，全面掌握清單並造冊備查，再結合社會非營利組織、慈善機構、弱勢團體、藝文及學術單位……，以長期認養、信託託管、低價租賃、無償使用、回饋計畫……等靈活具彈性的活化策略，從社會福利觀點為發展基礎，先求降低當地負擔，再設法平衡收支，進而自立更生，釋出閒置空間給真正需要空間的人們。